장애기초연금이란 무엇인가?

  우리가 보통 연금제도라고 하면 국민연금을 떠올리게 된다. 국민연금은 소득생활자가 가입하여 기여금으로 연금 보험료를 내다가 노년에 소득생활을 못하게 되면 노령연금을 받거나, 또는 연금 가입기간 중에 장애를 입게 되면 장애연금을 받음으로써 소득상실을 보전하는 사회보장 급여의 하나이다. 그러나 이 국민연금은 기여금을 내지 못하는 자에게는 그야말로 전혀 도움이 되지 못하는 제도이다. 또 연금가입기간이 짧은 경우에도 사실 연금액 수준이 적어 실제 생활에 별 도움이 되지 않을 수도 있다. 이렇게 기여 식 국민연금제도는 사각지대가 존재하기 때문에, 이와 별도로 무기여방식의 기초연금제도를 선진국들은 병행을 하게 된다. 무기여 기초연금은 기여 식 연금으로는 소득보전이 되지 않는 자를 포함하여 전 국민에 대한 최저한의 기초생활보장을 위한 연금급여방식이다. 즉 일반적인 연금구조체계를 이중의 중층구조로 하여 1층 구조에는 조세를 재원으로 하는 무기여식 기초연금을 보장하고, 그 위에 기여 식 연금을 추가로 하는 2층 구조가 되는 것이다. 이때 기초연금은 장애인 또는 노령자 기초연금의 성격을 띠게 된다.

  우리나라는 2008년부터 노인(2008년 7월부터는 65세 이상)에 대한 기초노령연금을 기존의 국민연금제도와는 별도로 실시하고 있다. 현재 국민연금제도의 구조를 변경하지 않고, 별개의 제도로서 노인에 대해서만 기초연금을 시행함으로써 이제 남은 것은 장애인뿐이다.

  현 이명박 정부는 대선공약으로서 장애인연금제 도입을 약속하였고, 지난 8월에 확정한 제3차 장애인정책발전 5개년계획에도 장애인연금 실시는 포함되어 있어 언제 어느 수준에서 실시하느냐의 실질적인 실천만이 남아 있다.

  한국보건사회연구원이 실시했던 2005년도 장애인실태조사에 따르면, 전체 장애인 중 66%인 138만 명이 연금 미 가입(공?사적 연금 모두 포함) 상태이며, 연금 미납자 15만 명을 더하면 153만 명에 이르러 전체 장애인의 70% 이상이 연금의 사각지대에 놓여 있다고 한다. 특히 연금 미가입자 중 국민기초생활보장 대상자 가구 13%(27만 명)를 제외한다고 하더라도 약 110만 명이 현재 및 노후소득에 있어서 사각지대에 놓여 있음을 알 수 있다. 또한 15세 이상 장애인 경제활동 인구 율이 38%에 불과하며, 장애인 평균소득도 비장애인의 월평균 소득의 절반에도 미치지 못하고 있어, 장애인의 생존권은 심각하게 위협받고 있다. 이러한 상황에 비추어 볼 때, 실질적인 장애인연금제도 실시는 더 이상 미룰 수 없는 현안과제임을 알 수 있다.


 장애인연금 도입논의 경과과정

  장애인연금제도는 장애인 소득보장방안의 하나로 논의되는 것으로써 기초연금 또는 장애수당의 형태로 많은 선진국들이 실시하고 있는 제도이다. 장애인 소득보장제도는 그 내용상 장애로 인한 추가비용의 보전과 소득상실의 보전, 즉 추가비용 보전급여와 소득 보전급여라는 두 가지 측면에 대한 보장이 이루어져야 한다. 우리나라에서는 이 두 가지 측면이 애매모호하게 되어 있을 뿐만 아니라 실제 내용상으로 볼 때에도 두 가지 측면이 모두 미비하기는 마찬가지이다. 예컨대, 추가비용 보전급여로 볼 수 있는 장애인복지법상의 장애수당 등은 사실상 실제 추가비용에도 못 미치고 있고, 소득보전급여로서는 국민연금법상의 장애연금과 사회부조로서의 기초생활보장제도가 전부이다. 따라서 기초생활수급자가 아닌 장애인이 직업생활을 하지 못하는 경우의 소득보장대책은 전혀 없다고 하여도 과언이 아니다.

  이러한 현실에서 장애인연금제도에 대한 논의의 시작은 2002년 6월부터 한국뇌성마비장애인연합 등을 중심으로 몇몇 장애인단체들이 현실적인 장애인 삶의 문제를 해결하는 기본적인 방법으로서 장애인연금제도의 실현이라는 의견을 내면서 장애인연금법 제정공동대책위원회(당시 30여개 단체 참여)라는 연대 기구를 구성하게 되었고, 그 후 이 공대위가 그해 10월부터 본격 활동에 들어가 설명회, 공청회 등을 열면서 2002년 대통령선거기간 중 한나라당과 민주당의 대선선거공약으로까지 들어갈 수 있도록 하였었다. 그러나 2003년 출범한 노무현 정부는 이 공약을 실천하지 않고 끝나고 말았다. 작년에 다시 찾아온 2007 대선에서도 민주당을 비롯한 한나라당, 민주노동당, 자유선진당 및 창조한국당 등 주요 대선후보들 모두가 장애인연금제 도입에 동의하였으며, 이제 금년에 새 출범한 한나라당 이명박 정부와 18대 국회에게 이 공은 넘겨져 있다. 한편 2007년 5월에 장애인계는 105개 단체가 참여하는 ‘장애인연금법제정공동투쟁단’을 결성하여 장애인연금법 제정 추진의 노력을 진행해오고 있다.


 2002년에 장애인계에서 문제 제기한 이래 지금까지 경과과정의 주요내용을 정리하여 보면 다음과 같다.

  ○ 2002. 6. 한국뇌성마비장애인연합, 한국뇌성마비부모회, 정신지체인전국부모연합회 등이 중심이 되어 장애인연금법제정공동대책위원회 결성
  ○ 2002. 11. 28. ‘장애인연금법제정공동대책위원회’ 주최 무기여장애인연금법안 공청회, 국회의원회관
  ○ 2002년 12월 대선에서 한나라당과 민주당의 장애인연금도입 대선공약
  ○ 2003년 2월 노무현정부의 장애인복지발전5개년계획에서 장애수당 확대방안으로 장애인 연금제 방향 선회
  ○ 2003. 4. 13. 공대위 주최 ‘21세기 한국사회보장정책, 장애인연금제도 어떻게 실현시킬것인가?’ 토론회 개최, 여성프라자
  ○ 2003. 7. 28. 한나라당 정책위원회 주관으로 장애인연금법 간담회 개최하였으나, 한나라당 안으로 장애수당 확대방안 제시
  ○ 2003. 9. 8. 공대위, ‘기만적인 장애수당확대 저지와 장애인연금법 쟁취를 위한 대정부? 국회 공개질의 기자회견 및 사회적 타살 빈곤 장애인을 위한 한가위 위령제’ 실시, 국회
  ○ 2003. 9. 26. 공대위, ‘장애인연금법 입안 약속 일방적 파기로 장애인 농락하는 한나라당 규탄 기자회견’, 한나라당 당사 앞
  ○ 2005. 3. 18. 한국보건사회연구원 주최 ‘장애인 연금제도 도입 방안’(정부용역안)에 관한 정책토론회
  ○ 2006. 3. 열린우리당의 장향숙 의원, 장애인소득보장법안 발의
  ○ 2007. 3. 한나라당 정화원 의원, 중증장애인 기초연금법안 발의
  ○ 2007. 5. 22. 장애인연금법제정공동투쟁단(공투단) 결성(105개 단체)
  ○ 2007. 5. 25. 각 정당 정책 건의
  ○ 2007. 6. 7. 각 정당 정책 질의
  ○ 2007. 6. 11. ～ 6. 28. 국회앞 일인시위
  ○ 2007. 6. 20. 공투단, 기초장애연금법 제정을 위한 토론회, 국회의원회관
  ○ 2007. 6. 29. 국회 보건복지위원회 국민연금법 개정안 통과시 ‘조속한 시일내 장애인사회보장법안 별도 마련’의 부대결의 채택
  ○ 2007. 12. 각 정당 대선후보들 장애인연금법 공약
  ○ 2008. 4. 장애인연금법안에 대한 5개 정당(민주당, 한나라당, 민주노동당, 자유선진당, 친박연대)의 18대 총선 공약
  ○ 2008. 8. 28. 공투단, 장애인연금법 제정을 위한 공청회, 국회의원회관
  ○ 2008. 9. 25. 공투단, 보건복지가족위원회 국회의원 간담회, 국회의원회관


 장애인연금법제정공동투쟁단의 장애인연금법안의 주요내용

  2002년 공대위 활동 이후 노무현정부와 여야의 비협조로 인한 기만적인 행태에 결국 연금법 논의는 지지부진하여 오던 중(이 당시 장애인계는 장애인차별금지법 제정추진에 총력을 기울이고 있어서 장애인연금법 논의는 수면 아래로 잠복되어 있는 상황이었다) 2007년 6월에 다시 장애인연금법제정공동투쟁단이 결성되면서 장애인계의 주요 이슈로 부상되었다. 이 공투단은 TFT를 구성하여 장애인연금법안을 마련하여 공청회와 의원간담회 등을 통하여 의견을 수렴하였고, 이 과정을 통하여 장애인계의 안으로서 공투단안을 만들었다. 이 공투단법안의 방향성과 주요내용을 살펴보면 다음과 같다.

  (1) 장애인연금법의 목적은 어디까지나 장애인의 소득보전이다. 일반적인 연금의 경우에는 정상적인 소득의 감소에 따른 소득보전을 해주면 되지만, 장애인의 경우에는 장애라는 특성으로 인하여 가질 수밖에 없는 소득기회의 상실 또는 불이익과 추가비용의 발생 부분이 존재한다. 따라서 장애인의 경우에는 소득상실에 따른 소득 보전과 추가비용 보전이라는 두 가지 특징적 요소를 가지고 있다. 추가비용 발생 부분은 사회수당의 영역으로서 사실상 현행 장애인복지법상 실시되고 있는 장애수당이 충분하지는 않지만 그 역할을 담당하고 있다. 법 정책적으로 볼 때 장애인연금의 내용에 이러한 장애수당의 부분을 포함시킬 수도 있지만, 다음과 같은 두 가지 측면에서 공투단안은 이를 제외하였다.

  첫째는 지금까지 정부의 입장에서는 장애수당을 점차 확대?개선해가는 방향으로 나아가고 있기 때문에 이를 통하여 실질적인 추가비용 보전이 가능하도록 유도하는 한편 장애인에게 도움이 되는 현행제도를 유지하면서 동시에 장애인연금제도는 추가비용 보전이 아닌 소득상실에 대한 소득보전대책으로서 이를 보완하는 입장에서 접근할 수 있다고 본 것이다.

  둘째는 장애인연금제도를 소득상실의 보전이라는 본래의 순수한 연금제도의 취지에 부합하도록 함으로써 생활이 어려운 장애인에게 연금을 실시하는 명분을 명확히 할 수 있다는 점이다. 따라서 공투단안에서는 장애로 인한 추가적 비용의 발생은 현행 장애수당제도의 역할로서 돌리고, 소득생활이 어려운 장애인의 소득 보전을 목적으로 하고 있다. 이에 따라 법안 제1조는 “이 법은 장애로 인하여 소득생활이 어려운 장애인에게 일정한 소득 보전을 위하여 장애인연금을 실시함으로써 장애인의 최소한의 생활보장과 복지증진에 기여함을 목적으로 한다.”라고 규정하였다.

  (2) 장애인연금제는 기본적으로 기여 식 연금이 아닌 무기여식 연금으로 하여야 한다. 현행 기초노령연금도 무기여식 연금으로 시행하고 있으며, 그 재원은 국가와 지방자치단체가 분담하여 부담하는 것으로 하면서 국가가 지자체의 여건 등을 고려하여 40～90%의 범위 안에서 부담하는 것으로 되어 있다(연금재원의 최저 40%, 최고 90%를 국가가 부담). 공투단안에서는 장애인연금의 재원을 원칙적으로 정부예산에 반영하도록 하고 있다. 다만 필요한 경우에는 특별회계예산이나 지방재정예산 또는 기금으로부터 지원받을 수 있도록 하고 있다. 이는 무기여 장애인연금에 대한 1차적인 국가책임을 분명히 한 것으로 볼 수 있다.

  (3) 장애인연금의 수급대상자는 기본적으로 18세 이상의 장애인으로 한다. 장애인연금수급자인 65세 이상의 장애인이 기초노령연금수급권자인 경우에도 원칙적으로 기초노령연금액이 장애인연금액보다 미달되는 경우에는 차액부분에 대해서는 장애인연금을 지급받을 수 있도록 하고 있다. 한편 장애인연금 수급권자는 소득 인정액이 하위 70/100 이하인 자를 대상으로 하면서 이에 따라 매년 정하는 수급권자의 선정 기준액 이하의 소득조건을 충족하여야 한다. 2005년도 장애인실태조사에 따르면, 장애인가구는 비장애인가구에 비해 2배 정도 절대빈곤율이 높은 것으로 나타나 적어도 하위 70%는 소득보전급여 대상으로 포함하여야 하기 때문이다.

  (4) 장애인연금액의 수준을 어떻게 설정하느냐는 이 제도의 핵심사항 중의 하나이다. 장애인연금은 본래 장애라는 특성으로 인하여 소득생활이 어려운 장애인의 소득상실을 보전해줌으로써 최소한의 생활보장을 유지할 수 있도록 하는 것이기 때문에, 공투단안에서는 18세 이상의 장애인이 정상적으로 근로자로서 소득생활을 할 수 있을 경우에 보장되는 최저임금이 그 기준이 되어야 하는 것으로 하였다. 따라서 최저임금의 일정 수준 이상을 그 기준으로 삼는 것이 필요하다. 공투단안에서는 이 연금액의 수준을 최저임금 월환산액의 1/4 이상에 해당하는 금액으로 하고 있는데, 이는 현실적인 금액으로는 20만원 이상을 장애인연금액으로 정하도록 하는 것을 의미한다. 공투단안에서는 이에 따른 예산추계에 있어서 장애인연금액을 25만원으로 책정하여 계산하였다. 한편 장애인부부(둘다 장애인인 경우)가 모두 연금을 지급받는 경우에는 각각의 연금액에 대하여 20%를 감액하여 지급한다.

  (5) 문제는 ‘선정기준액’을 어느 수준에서 정하느냐이며, 이는 하위소득 70% 수준과 최저임금액 수준 사이에서 그 한도는 최저임금액이 되어야 할 것으로 보인다. 그럴 경우에 장애인연금액을 25만원으로 한다면 선정기준액은 적어도 연금액의 3～4배 수준에서 정해져야 할 것으로 생각된다. 기초노령연금에서도 선정기준액은 연금액의 4.76배인 40만원으로 정하고, 부부의 경우에는 160%인 64만원으로 하고 있다.

  (6) 장애인연금은 장애로 인한 소득상실로 인해 생활이 어려운 장애인을 대상으로 하므로 원칙적으로 18세 이상의 전 장애인이 해당되나, 다만 장애정도에 따라 차등지급할 수 있도록 하고 있다. 이는 경증장애인에 대해서는 장애인연금에 의존하기 보다는 직업재활 및 고용으로 유도하기 위한 정책을 우선하고자 하는 것이다. 그 차등지급액은 중증장애인연금액의 50% 이상에서 정할 수 있도록 규정하고 있다. 공투단안에서는 연금예산 추계에 있어 경증장애인의 연금액을 중증장애인연금액의 50%로 책정하여 계산하고 있다.

  (7) 국민기초생활보장법에 따른 기초생활수급자가 장애인연금을 지급받는 경우에는 생계급여와의 관계에서 어떻게 되는가가 문제이다. 현행제도에 따르면, 장애수당의 경우에는 기초수급권자의 소득평가액 산정시 실제소득에서 차감하고 있다(국민기초생활보장법시행규칙 제2조). 즉 기초생활수급자는 생계급여의 감소 없이 장애수당을 모두 지급받는 것으로 되어 있다. 그런데 기초노령연금의 경우에는 공적 이전소득의 하나로서 생계급여에서 이를 차감한 금액을 지급하고 있어 사실상 기초생활수급자의 경우에는 기초노령연금의 지급이 무의미한 것이나 마찬가지이다.

  이러한 두 가지의 사례에 비추어 볼 때, 장애인연금의 성격을 어떻게 보아야 할 것인가가 문제이다. 장애인연금은 그 소득상실의 원인이 장애라는 특성으로 인해 나타난다는 점에서 소득상실의 차이를 보전해줘야 하는 복지적 관점에서 특별하게 취급하여야 할 이유가 있다고 본다. 즉 비장애인 기초생활수급자와 장애인 기초생활수급자의 소득생활 가능성에 있어 현실적인 차이가 존재할 수밖에 없으므로, 이 차이를 보전해줄 수 있는 적극적인 조치(affirmative action)의 하나로서 장애인연금 지급의 혜택을 줄 수 있다고 본다. 다만 형평성을 고려하여 장애인연금의 전액을 지급하는 것이 아닌 일정한 비율을 차감하여 지급함으로써 장애인 기초생활수급자에게도 장애인연금의 혜택을 받을 수 있도록 하여야 할 것이다. 공투단안에서는 그 차감비율을 장애인연금의 30%로 산정하여 기초생활수급자도 장애인연금의 70%를 지급받을 수 있도록 하였다.

  (8) 보건복지가족부장관이 매년 정하는 연금의 수준을 심의하기 위하여 보건복지가족부에 장애인연금심의위원회를 둔다. 이 위원회는 보건복지가족부차관이 위원장이 되고, 장애인, 공익 및 정부를 대표하는 위원으로 구성한다. 이는 장애인연금의 수준을 결정하는데 객관성과 공정성을 기하고자 하는 의미라고 할 것이다.

  장애인연금의 주무부처는 보건복지가족부이다. 따라서 보건복지가족부장관이 이를 관장하며, 실제 업무는 일선 행정기관을 통하여 전달하거나 또는 국민연금공단에 별도의 부서를 설치하여 수행할 수 있을 것이다. 전자의 경우에는 지방자치단체에 권한을 위탁할 수 있으며, 후자의 경우에는 국민연금공단에 권한을 위탁할 수 있다. 이는 소요되는 행정업무비용의 효율성 등을 고려하여 정책적 판단을 내릴 사항이라고 할 것이다.

  (9) 공투단안의 취지에 따른 장애인연금제도가 실시되는 경우에는 장애인복지법상의 현행 수당제도는 다시 정비할 필요가 있다. 현행 3가지 수당(장애수당, 장애아동수당 및 보호수당)제도를 정비하여 장애로 인한 추가비용의 보전을 위한 장애수당제로 단일화하여야 할 것이다. 현행제도상 보호수당은 실시되지 않고 있으며, 장애수당과 장애아동수당은 연령(18세)을 기준으로 그 대상을 달리하고 있지만 이를 추가비용의 보전으로 하여 전 연령에 걸친 지급대상으로 하여 단일화해야 한다. 그리하여 단일한 장애수당을 실시함으로써 실질적인 추가비용 보전의 사회수당으로 운용하는 것이 바람직하며, 그렇게 함으로써 장애인연금과의 중복 또는 충돌이 발생하지 않게 될 것이다. 그렇게 되면 추가비용 보전급여인 장애수당과 소득보전 급여인 장애인연금제 도입과 함께 장애인 소득보장체계가 완비될 수 있을 것이다.

 향후 과제와 전망

  공투단안에 따른 장애인연금제를 실시할 경우 연간 추가 소요예산이 2조3천억원 정도(2009년도 예산안 273조원의 1%도 안됨)가 드는 것으로 추계되고 있다. 현재 확정된 것은 아니지만 정부의 입장은 중증장애인만을 연금의 대상으로 하면서 현행 장애수당 또는 기초생활수급제도와의 연계방안 등 여러 방안들을 검토 중에 있는 것으로 알려져 있다. 문제는 재원의 확보에 있다. 어느 정도의 재원으로 시작하느냐에 따라 그 대상의 범위와 급여액의 수준이 달라질 수 있기 때문이다. 지금까지는 예산의 논리로 생존권과 복지의 내용이 결정되어 왔다. 그러나 우리나라 경제규모는 OECD 국가 중 13위 수준으로 눈부시게 성장하였는데, 여전히 예산타령만 하는 것은 더 이상 설득력이 없다. 보다 더 장애인의 생존권 내지 자립생활 기반 조성을 위한 강력한 의지만이 예산의 문제를 해결해줄 수 있는 유일한 방법일 뿐이다.