1. 지방자치단체 장애인예산 분석의 배경

　OECD에 통계에 따르면 2005년 기준 우리나라의 GDP 대비 복지지출 비중은 5.5%로 다른 OECD 국가 평균이 23.7%인 것에 비하면 1/4밖에 되지 않는다고 한다. 이런 격차는 선진국의 경우 현대에 들어서면서 국가의 기능 중 복지가 중요한 역할을 차지하는 반면 우리와 같은 중진국은 최근까지도 복지가 국가 존립을 위한 필수 기능이 아니었기 때문에 발생했다. 이제 한국도 노인인구가 급속히 늘어남에 따라 복지의 수요가 폭발적으로 늘어나고 정부에서는 그에 부응하여 복지지출을 늘릴 수 밖에 없다. 그렇다면 복지지출에 속하는 장애인복지지출은 어떨까?

　현재 OECD자료에는 복지지출의 세부내용 중 장애인분야가 구성 요소로 포함되어있지만 장애인을 위한 복지지출 자료 분리 통계는 나타나지 않고 있다. 마찬가지로 한국 중앙정부의 장애인복지재정 통계 또한 정확한 데이터로 집계되지 않고 있다(보건복지부의 장애인정책국에서 관할하는 장애인복지사업에 대한 예산 통계는 나와있지만 이는 다른 부처의 장애인 예산(ex:노동부의 장애인 고용관련 예산 등)이 포함되지 않아 장애인복지재정의 전모를 파악하기는 미흡하다. 이는 중앙정부 뿐만아니라 지방자치단체의 경우도 마찬가지이다. 현재 각급 지방자치단체의 장애인복지재정은 어떤 통계에도 체계적으로 집계된 자료는 없다.

　정책모니터링센터는 각급 지자체 장애인정책 모니터링의 한 방법으로 지자체의 장애인예산 분석을 실시하였다. 지자체의 장애인 정책은 곧 장애인예산으로 현실화되어야 의미가 있기 때문이다. 이런 면에서 장애인 예산은 곧 장애인 정책이라 할 수 있다. 서울시 자치구인 강동·강서·관악·노원·송파·은평·중구를 비롯해 부산 금정·부산진·사하·해운대구, 인천 남·남동·부평구, 대구 달서·북구, 대전 동·서·중구, 광주 광산·남·북구, 울산 남·중구 등 광역시 24개구와 경기 고양·부천·성남·수원·안양·용인시와 여주군, 강원 원주·춘천시와 정선군, 충남 당진군과 천안시, 충북 청원군과 청주·충주시, 경남 거창군과 창원시, 경북 의성군과 포항시, 전남 목포·여수시와 신안군, 전북 익산·전주시와 고창군 등 25개 시·군을 포함해 제주특별자치도까지 총 50개 지자체의 2009년 장애인 예산을 분석했다. 이 가운데 서울시는 시가 직접 집행하는 장애인 예산과 자치구가 집행하는 예산을 별도로 운영해 이를 합쳐 구별로 파악했다. 지자체의 장애인예산을 본격적으로 분석한 것은 처음이고, 특히 장애인 당사자에 의한 모니터링이라서 그 의미는 매우 크다고 할 수 있다.

　지방자치단체의 웹사이트에 공개된 세입세출예산서, 총 25,000여 쪽을 검토하여 장애인예산을 집계, 분석하여 결과보고서를 발표했다. 장애인 당사자들로 구성된 모니터단과 연구진은 50개 지자체의 웹사이트에 공개된 예산서를 뒤지기 시작했고 그 가운데서 장애인예산을 발췌하여 집계하였다. 아직 장애인예산이라는 기준과 범주가 공식적으로 정해지지 않아 시작 단계에서부터 어려움이 많았지만 사업별 세출예산서에 기재된 정책사업 중 장애 특정적 예산만을 대상으로 집계하였다. 사업의 대락적인 개요를 정리하면 아래와 같다.

2. 장애인 1 인당 예산액 지자체마다 큰 편차

　장애인 1인당 예산액은 장애인 예산 총액을 장애인인구수로 나눈 것으로 그 지역의 평균적인 장애인 복지 수준을 가늠할 수 있다. 지난해 기초지자체의 장애인 1인당 예산액을 지역유형별로 살펴보면 서울시 자치구가 1,022,583원, 광역시 자치구가 578,811원, 광역도 중소도시는 778,195원, 광역도 농어촌은 787,122원으로 매우 큰 격차를 나타냈다. 장애인을 위한 평균적 복지 수준이 서울시 자치구가 광역시 자치구의 약 2 배인 것이다.





　각 지자체별로 살펴보면 장애인 1인당 예산이 최대 4배 가까이 차이가 나는 것으로 나타났다. 장애인 1인당 예산액이 가장 높은 곳은 서울시 노원구로 1,528,114원이다. 반면 가장 낮은 곳은 인천시 남구인데, 장애인 1인당 예산액이 402,816원 이다. 노원구 장애인 27,882명은 1인당 연간 약 150만 원 정도의 혜택을 받지만 인천 남구 장애인은 1인당 약 40만원 밖에 혜택을 받지 못한다는 이야기이다. 인천 남구의 장애인인구수가 20,982명으로 적지 않음에도 불구하고 이 지역 장애인에게 쓰이는 예산은 노원구의 1/3 수준에도 못 미친다.
　기초 지자체 가운데 장애인 1인당 예산액이 가장 많은 곳은 서울 노원구를 비롯해 경남 거창군(1,151,847원), 전남 목포시(1,180,376원), 경기 여주군(1,164,725원), 서울 강동구(1,079,964원) 등이 상위 5위권을 형성했다. 또 시·군·구 가운데 최하위는 인천 남구로 1인당 예산이 402,816원에 불과했다. 부산 부산진구(446,355원), 부산 사하구(456,452원), 울산 중구(457,379원), 경북 의성군(476,786원) 등이 최하 5위권을 형성했다. 또 이본 조사한 기초지자체의 장애인 1인당 예산 평균이 745,391원인데 평균에도 못 미치는 지자체가 29개로 절반이 넘었다.

3. 지자체마다 장애인예산 편성 방향 달라 - 서울 노원구ㆍ경기도 고양시는 시설 및 인프라에 예산 집중 편성, 서울 중구ㆍ경기 수원시는 직접급여에 큰 비중

　서울시 자치구도 큰 차이가 났다. 장애인 예산액을 집계해보니 노원구가 426억여 원을 장애인 예산으로 배정한 반면 중구는 45억여 원을 배정했다. 장애인 인구수를 고려해서 뽑아본 1인당 예산도 152만여 원과 73만여 원으로 차이를 보였다. 그러나 실제 예산의 세부 내역을 살펴보니 이유가 있었다. 장애인 1인당 예산액이 가장 높았던 서울시 노원구를 사업 성격에 따라 분류했더니 직접급여로 나가는 예산이 26.12%이고, 장애인시설 및 인프라에 투입되는 비용이 58.37%, 그리고 장애인 스스로 복지 서비스를 선택할 수 있는 복지 프로그램에 대한 비중은 15.30%였다. 반면 7개 자치구 중 최하위인 중구는 장애인 1인당 예산이 737,860원인데, 직접급여로 나가는 예산이 41.03%이고, 장애인시설 및 인프라에 투입되는 비용이 23.37%, 그리고 선택적 복지 프로그램에 대한 비중은 32.93%였다. 노원구에서는 장애인 시설과 인프라에 예산을 집중 투입하는 반면, 중구는 시설이 많지 않은 이유로 소득보장이나 의료등을 지원하는 직접급여나 자립과 고용 등을 지원하는 선택적 복지에 더욱 집중하고 있었다.

서울 자치구 장애인 1인당 예산 지출의 특징


　경기도 기초 지자체 중 장애인 인구가 많고, 총예산 규모가 같은 고양시와 수원시를 비교해도 지자체 장애인 예산의 특성이 명확하게 나타난다. 먼저 고양시의 장애인 1인당 지출은 86만여 원이고, 수원시는 58만여 원인데 이는 장애인 인구수는 수원시가 3,500여명 많지만 장애인 예산 총액이 고양시가 75억여 원 정도 많기 때문이다. 상대적으로 고양시가 장애인복지에 예산을 많이 지출하는 것이다.

　고양시와 수원시의 장애인 정책 사업 성격별 재정 지출도 확연한 특징을 보였다. 고양시는 시설 및 인프라에 51%를 투입하는 반면, 수원시는 직접 급여로 51%를 지출하고 있었다. 직접급여는 취약계층인 장애인에게 소득보장 차원에서 지급되는 사회보장적 성격이라면 시설 및 인프라는 대개 복지 관련 시설 운영 등을 민간에게 위임하고 이를 보조해주는 민간이전금 형태이다. 고양시는 복지시설을 위한 민간이전금이 많고, 수원시는 사회보장수혜금의 비중이 높은 것이다. 각 지자체마다 장애인 정책 방향이 달라서 발생하는 결과이다.

고양시 VS 수원시 장애인 1인당 예산 지출의 특징


　다른 광역도 중소도시나 농어촌 역시 편차가 심했다. 광역도의 중소도시는 전남 목포시가 총예산에 3.5%를 장애인 예산을 편성 1인당 예산이 1,180,376원을 기록해 가장 많았고, 충남 천안시는 1.18%만을 배정해 1인당 예산도 575,306원으로 대조를 보였다. 특히 농어촌 지역은 장애인인구수가 적어 1인당 예산은 높았지만, 장애인 예산 비율은 매우 낮았다. 8개 군 가운데 강원 정선군, 충남 당진군, 경북 의성군, 전남 신안군, 전북 고창군 등은 1%에도 못 미치는 예산 배정 비율을 보였다. 농어촌의 고령화가 심각해지면서 총인구 대비 장애인 비중이 다른 곳에 비해 7%대로 높은데도 장애인 예산 배정은 적은 셈이다.

4. 광역시 자치구 자체 예산 비율 4% 대로 매우 낮고, 광역도 기초 지자체는 국비,도비, 자체 예산 구성비율 고르게 나타나.

　지방자치단체의 재정력 격차에 따라 장애인 예산의 재원 구성비도 저마다 다른 것으로 나타났다. 광역시 자치구의 경우 구 자체 재원으로 장애인 복지 사업을 하는 비중은 평균 4% 내외에 지나지 않았고, 나머지 재원은 국고보조금이나 시비보조금으로 충당하고 있었다. 반면 광역도 중소도시와 농어촌은 거의 비슷한 비중으로 국고보조와 도비보조, 그리고 자체 예산을 편성하여 장애인 복지 사업을 하는 것으로 알려졌다. 즉, 광역시 자치구는 보편적으로 국가나 시에서 편성해준 예산으로 장애인 복지 사업을 할 뿐, 자체적인 재원으로는 정책을 펼치기 어렵다는 것이다. 이는 복지분야에 있어서는 자치구의 재량이나 예산 편성이 광역시에 종속되어 있다는 증거이다. 최근 국회 행정체제개편특위가 구의회는 폐지하는 내용의 `지방행정체제개편 특별법`을 27일 통과시킨 배경에도 자치구의 상급기관 종속성이 지나치게 높기 때문에 구의회에서 감시하고 심의하기 힘들다는 현실적 상황이 엄연히 존재하기 때문이다. (서울시 자치구는 비교에서 제외했다. 서울시는 시비재배정 예산이 포함되어 있으므로 시비의 비중이 압도적으로 높을 수밖에 없기 때문이다. 그러나 결론적으로 보면 서울시 자치구 또한 시가 직접 집행하는 장애인 예산으로 장애인복지가 대부분 이뤄지고 있어 자치구 자체 예산 투입은 극히 적다고 할 수 있다.)

5. 장애인 예산 성격별 분류 - 서울 자치구와 광역도 중소도시는 시설과 인프라에 많은 비중을 두어 예산이 많으며, 타 지자체는 직접급여가 많은 것으로 나타나.

　장애인 예산을 성격별로 분류하면 사회보장적수혜금 형태의 직접급여와 민간이전금 성격이 강한 시설 및 인프라, 장애인 당사자 복지 서비스 선택권이 강화된 선택적 복지, 그리고 기타로 구분된다.

　또 장애인 사업 성격에 따라 재정 지출 비중을 지역 유형별로 평균 내어보면 아래와 같다. 서울시 자치구는 시설 및 인프라에 44%나 되는 가장 많은 예산을 쓰고 있고, 광역도 중소도시의 경우는 시설 및 인프라에 40%로 가장 많은 예산을 쓰지만 직접급여(38%) 또한 그에 못지않게 예산이 편성된다. 반면 광역시 자치구와 광역도 농어촌은 직접급여로 편성되는 예산이 월등히 많았고, 그 다음이 시설 및 인프라에 투여되는 예산이었다. 4가지 지역 유형별로 선택적 복지에 대한 예산 편성은 20% 안팎에 머물고 있어 상대적으로 예산 배분이 충분치 않은 수준이다. 장애인들이 직접 서비스를 선택할 수 있는 정책 사업에 지자체가 예산을 많이 확충해야 한다.

6. 장애인 1인당 예산의 성격별 구성 - 직접급여: 거의 동일, 시설과 인프라: 3배 큰격차, 선택적 복지 : 2배 차이

　이를 다시 장애인 1인당 예산이 어떤 성격의 예산 지출로 구성되어 있나를 살펴보자. 아래 정리된 도표를 보면 유의미한 결과를 확인할 수 있다. 직접급여는 농어촌의 경우 약 37만원으로 장애인 중 기초수급권자가 많아 지출이 약간 높을 뿐 최저인 광역시 자치구의 약 29만원과 차이가 그리 많지 않았다. 이는 법적 근거에 의해 혜택의 대상이 정확히 정해져있으므로 각 지역별로 큰 차이가 없는 것이다.
　그러나 선택적 복지 성격의 지출은 서울시가 약 21만원으로 매우 많아 다른 지역에 비해 2배 가까운 예산지출이 있는 것으로 보인다. 농어촌의 경우 가장 선택적 복지에 지출이 낮은 이유는 아직 장애인이 다양하게 선택할 수 있는 복지 서비스를 갖추지 못한다는 것이다.
　시설 및 인프라는 이보다 더 차이가 심해 서울 자치구는 약 45만원으로 매우 많은 예산이 투여되고 있지만, 광역시 자치구는 약 15만원 으로 1/3 수준이다. 광역도 중소도시와 농어촌과도 큰 차이를 보이고 있다. 이는 서울시 자치구가 지역이용시설은 물론 생활시설, 이동 편의 등의 인프라가 잘 구축되어 있는 반면 다른 기초 지자체는 상대적으로 미흡하며, 광역시 자치구는 더욱 장애인 시설 및 인프라가 열악하다는 증거인 것이다.
　광역시 자치구는 장애인 1인당 예산액도 최저이고, 재원 구성비 중 자체 예산도 적은 비중을 차지하고 있어 전반적으로 장애인예산을 늘려야 한다는 결론에 도달한다. 또한 서울시 자치구와 중소도시의 경우 각 도시에 따라 시설 및 인프라에 들어가는 예산을 줄이고 선택적 복지에 예산을 더 배분해야 공평한 예산 배분이 될 것이다. 아울러 지자체마다 미흡하지만 시급이 필요한 서비스를 우선 순위를 두고 확충해야할 것이다.

7. 함축적 정책 제안 - 장애인지적 예산의 개념 마련과 장애인 예산 편성에 당사자가 참여하는 제도 마련

　마지막으로 이번 조사 분석을 실시한 장애인정책모니터링 센터는 지자체 장애인 예산 분석 결과를 토대로 다음과 같이 함축적인 정책 제안을 했다. 첫째, 사회적 형평성을 위한 장애인지예산의 개념 마련이다. 이는 현재 중앙정부와 지자체에 장애인예산의 개념과 기준이 일관성있게 정리되있지 않기 때문에 장애인 예산을 한눈에 파악할 수 없기 때문이다. 또한 예산이 장애인과 비장애인에게 미치는 효과를 예산 편성과정에서 고려하여 자원이 장애인과 비장애인에게 평등한 방식으로 사용될 수 있도록 예산의 배분구조와 규칙을 변화시켜야 한다. 둘째, 향후 지방자치단체가 장애인 예산 편성에 시민의 한사람으로 장애인이 참여할 수 있는 구조를 만들어야 한다. 장애인 예산은 지자체의 장애인 정책을 위한 예정된 수치이자 정책이다. 장애인이 예산을 분석하여 문제제기를 하거나 편성과정에 개입하여 의견을 개진하는 것은 정책의 소비자인 당사자의 자격으로써 정책결정 과정에 개입하는 것이다. 현재 시민단체의 노력으로 일부 지자체에서 실시되고 있는 주민참여 예산제를 장애인 분야에도 도입하면 실효성 있는 정책 수립에 도움이 될 것이다.

※ 제주특별자치도는 광역지자체이지만 산하에 기초자치단체가 없어 제주 지역 장애인 예산의 특징을 보려고 조사했지만 비교 분석에는 데이터를 사용하지 않았다. 이곳에는 참조를 위하여 데이터를 수록하였다.
※ 서울시의 각 자치구의 예산은 국고지원 장애인시책 예산이 포함되어 있지 않다. 이는 서울시는 광역에서 국고지원 장애인시책 사업을 수행하기 때문이다. 서울시 자치구는 시비를 받아 지역 장애인에게 재배정하는 방식으로 실무적인 수행만을 하는 것으로 나타났다. 이에 다른 지자체와의 비교를 위해 시비재배정을 포함한 장애인예산 전체를 통계내어 분석에 사용하였다.