Ⅰ. 시작하며

국제장애인권리조약의 제정을 위한 움직임이 최근 들어 더욱 활발해지고 있다. 하지만, 조약의 제정이 언제쯤 될 것이라고 쉽게 예측할 수 있는 사람은 별로 없어 보인다. ‘기존의 인권조약들이 많은데, 왜 장애인만의 권리조약을 만들어야 하는가’ 하는 반론은 이제 많이 잠재워진 것 같지만, 어떤 모양새를 갖게 할 것인가 하는 문제에 있어서는 아직도 의견이 팽팽하기 때문이다. EU를 중심으로 한 선진국들이 선호하는 포괄적인 인권모델과, 개도국들이 선호하는 세밀하고 실질적인 사회개발모델 간의 대립은 아직도 국제장애인권리조약의 매 회의 때마다 맞서고 있다.

우리나라는 전 세계의 UN 회원국 가운데서 겨우 27석밖에 할당되지 않았던 실무그룹 정부대표의 자리를 차지했던 나라 중의 하나이다. 이 사실만 놓고 보면 한국이 국제장애인권리조약의 제정 추진 과정에 매우 적극적으로 성실하게 참여하고 있다고 보는데 부족함이 없어 보인다. 하지만 실제로 한국 정부가 이 조약의 제정 과정에 대응하고 있는 자세는 너무 실망스럽다. 또 많은 한국의 장애인 단체들 역시 이 조약의 중요성에 큰 관심이 없어 보이고, 일부 단체들만이 각개전투(?)를 벌이고 있는 듯하여 장애인 당사자의 한 사람으로 안타까울 따름이다.

이에 국제장애인권리조약의 제정 추진 과정 중, 제3차 UN 특별위원회 회의까지를 마친 현 시점에서 조약의 의의를 되짚어보고, 그에 대한 한국의 대응은 지금 어떤 상태이며 그 문제점은 무엇인지 살펴보고자 한다.

Ⅱ. 국제장애인권리조약의 의의

1. 조약의 제정 추진 과정

국제장애인권리조약을 제정하기 위한 구체적인 움직임은 이미 17년 전부터 시작되었다. 1987년, 이탈리아 정부는 UN 총회에서 36개 조항으로 이루어진 장애인 인권에 관한 국제협정을 제안했다. 이 당시 호주, 일본, 영국 등으로부터는 재정적인 이유로, 북유럽회원국들로부터는 기존의 인권조약들과 유사하다는 이유로 충분한 지지를 받지 못했다. 2000년 2월에는 중국정부가 협정관련 제안서를 UN 사회개발위원회에 제출하여 많은 개발도상국들의 호응을 얻었으나, 미국을 비롯한 선진국들로부터는 부정적인 반응이 나왔다. 또, 2000년 3월에는 중국 베이징에서 장애인의 참여 및 평등권을 위한 신세기 전략을 개발하기 위해서 장애에 관한 세계 NGO 정상회담이 열렸다. 이 회의에는 여러 장애인 NGO들이 참가하여, 다음과 같이 장애인 인권을 보호하고 촉진하기 위한 법적 구속력이 있는 국제조약을 만들 것을 요청했다.

2001년 9월, 제56차 UN 총회 제3위원회에서 멕시코의 Vincent Fox 대통령은 장애인권리조약을 작성하기 위하여 회원국들과 업저버의 참석을 허용하는 특별위원회(Special Committee)의 설립제안서를 제출하였다. 2001년 12월, 총회에서는 이 제안서를 채택하였고, ‘장애인의 권리와 존엄을 보호하고 촉진하기 위한 총체적이고도 통합적인 국제조약에 관한 특별위원회(Ad Hoc Committee)’의 설립을 결정하였다. 이를 근거로 2002년 7월, 열린 제1차 UN 특별위원회에서는 권리조약에 대한 논의를 진행하는 과정에서 기존의 6대 인권 조약-기준규칙-새로운 조약을 동시에 추진하자는 멀티트랙어프로치(Multi Track Approach)가 제안되었다.

2003년 6월에는 제2차 UN 특별위원회가 열렸는데, 여기에 참석한 85개 회원국가 대표단과 장애인 NGO 단체들은 조약을 위한 실무그룹(Working Group)을 구성하기로 합의했다. 이에 2004년 1월, 미국 뉴욕의 UN 본부에서 열린 실무그룹 회의에는 27명의 정부대표와 1명의 국가인권위원회, 국제장애인협의체(IDA : International Disability Alliances) 소속 7개 단체의 대표 7명과 5명의 지역 장애인 대표 등 40명의 대표들이 참여하였다. 정부대표의 자리로 아시아지역에는 7개국이 할당되었는데, 그중 1석을 한국이 갖게 되어 국제장애인권리조약 한국추진연대 공동대표이자, 한국DPI 회장인 이익섭회장이 정부대표로 참가한 바 있다.

2001년 9월, 제56차 UN 총회 제3위원회에서 제시되었던 바와 같이, 각 지역은 지역회의와 세미나를 통해 실무그룹이 검토할 수 있는 문건을 만들도록 노력하였는데, 특히 아태지역에서 활발하게 진행되었다. 2003년 6월에는 ‘장애인의 권리와 존엄의 보장 및 증진에 관한 포괄적이고 광범위한 국제조약을 위한 UNESCAP 전문가회의 및 세미나’가 태국의 방콕에서 개최되었고, 그 결과로 방콕권고안이 발표되었다. 2003년 10월에는 역시 방콕에서 ‘장애인의 권리와 존엄의 보장과 증진을 위한 포괄적이고 완전한 국제조약을 위한 아태지역 워크샵’이 개최되어 방콕초안(Bangkok Draft)이 채택되었는데, 이 초안은 실무그룹 회의의 가장 중요한 자료 중의 하나로 사용되었다. 2003년 11월에는 중국 베이징에서 ‘장애인의 권리와 존엄의 보장과 증진에 관한 포괄적이고 완전한 국제조약 UNESCAP/CDPF 지역회의’가 개최되어 베이징 선언(Beijing Declaration)을 채택하였다.

2004년 5월에는 제3차 UN 특별위원회가 열렸는데, 2004년 1월 열렸던 실무그룹회의에서 채택한 실무그룹 초안(Working Group Draft)을 1차 검토(first reading)하는 시간을 가졌다. 계속해서 2004년 8월에는 제4차 UN 특별위원회가 개최되어 그 후속작업을 계속해나갈 예정으로 있다.

2. 국제장애인권리조약의 의의

조약(convention)이란 국제법의 형태를 띤 법의 하나로서 국가 간의 합의를 말한다. 국제권리조약은 UN 총회에서 UN 회원국들의 표결에 따라 다수로 가결된다. 이렇게 국제권리조약으로 발효되면 각 국가는 국회의 비준을 받아 실천하게 되며, 비준이 되면 국내법과 똑같은 효력을 갖게 된다. 현재 우리나라는 기존의 6대 국제권리조약을 비준한 상태로 만약에 국제장애인권리조약이 만들어지고 국회에서 비준한다면 일곱 번째의 국제권리조약이 되는 셈이다.

UN에서는 이미 1966년 12월에 ‘시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약’과 ‘경제적, 사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약’을 채택한 바 있다. 이 두 가지 국제규약은 당연히 모든 사람을 그 대상으로 하고 있다. 다시 말해서 장애인을 비롯하여 여성, 아동 등은 이 규약에서 제외되지 않는다. 그럼에도 불구하고 1979년에는 ‘여성에 대한 모든 형태의 차별철폐에 관한 협약’이, 1989년에는 ‘아동의 권리에 관한 협약’이 채택되었다고 하는 사실은, 모든 사람들을 대상으로 하는 조약이 다양한 소수자들의 문제들을 다 담아내기에는 역부족이란 것을 보여주는 것이라고 할 수 있다.
장애인의 문제도 마찬가지다. 일부 국가에서는 장애인의 권리와 관련한 문제들은 이미 나와 있는 많은 권리조약 속에 녹아들어가 있는데, 무슨 장애인만의 권리가 따로 있겠느냐는 반론을 제기하고 있다. 하지만 다른 많은 권리조약이 존재해 왔음에도 불구하고, 아직도 전 세계 인구의 10%에 해당하는 장애인들은 여전히 빈곤과 소외와 차별 속에서 허덕이고 있다는 상황이 별도의 국제장애인권리조약을 제정해야하는 근거가 되는 것이다. 더구나 접근권, 이동권, 자립생활 등과 같은 내용들은 다른 권리조약에서는 찾아볼 수도 없는 장애인들만의 독특한 주제인 것이며, 이러한 장애인들만의 문제들은 다른 조약이 담보해낼 수 없다는 것도 같은 맥락인 것이다. 그래서 전 세계의 장애인들은 그동안 있어왔던 장애인의 인권과 관련한 여러 선언들처럼 말뿐인 차원이 아니라, 강제력 있는 국제권리조약을 요구하는 것이며, 이를 성사시키기 위해 현재 모두 함께 온 힘을 기울이고 있는 것이다.

지금까지 전 세계의 장애인계가 이렇듯 하나의 주제와 목표를 가지고 한 목소리를 내며 공동작업을 진행시킨 예는 찾아볼 수 없었다. 전술(前述)한 바와 같이, 이탈리아 정부가 국제장애인권리조약의 제정을 제안한지 17년이나 지났고, 최근 들어 그 프로세스가 급물살을 타고는 있지만, 실제로 조약으로 채택될 날이 언제가 될는지는 아직도 미지수인 것이다. 어쩌면 이렇게 나가다가도 결국은 무산될지도 모른 다는 우려 또한, 전혀 가능성 없는 얘기라고 무시해버리기도 어려운 상황이다. 어쨌든 전 세계의 장애인계가 하나의 목소리를 내기 위해 이렇게 뭉쳤다고 하는 것이 우리에게는 너무나 소중한 것이기에, 어쩌면 조약의 성사여부보다도 그것이 더 큰 이미를 갖고 있는지도 모르겠다.

이것은 국내의 경우도 마찬가지이다. 현재 장애인차별금지법 제정을 위해 각 장애인단체들이 그야말로 눈부신 활동을 펼치고 있다. 국제장애인권리조약 한국추진연대 역시 마찬가지이기는 하나 그만큼의 참여도보다는 좀 부족한 듯싶다. 그러나 국제장애인권리조약이 채택되고 한국정부가 비준한다면, 이는 국내의 장애인차별금지법과 똑같은 효력을 갖게 될 것이다. 따라서 장애인차별금지법뿐만 아니라 국제장애인권리조약에도 각 장애인단체들이 더욱 관심을 갖고 참여해야 할 것이며, 그러한 하나 된 노력들은 조약의 제정 여부보다도 더 큰 의미를 우리에게 던져 줄 것이다. 그런 의미에서 앞으로 남아있는 특별위원회 회의를 비롯한 조약의 제정 추진 과정들이 장애인계 모두가 다같이 참여하고 준비하는 또 하나의 축제의 장으로 활용될 수 있었으면 좋겠다.

Ⅲ. 국제장애인권리조약에 대한 한국의 대응

1. 한국 정부의 대응

2003년에는 태국의 방콕에서 국제장애인권리조약의 제정 추진에 기여하기 위해 UNESCAP이 마련한 두 번의 전문가 회의가 개최되었다. 그 때 방콕을 다녀온 어느 기자가 취재수첩에 ‘한국 정부는 무임승차를 하려는가?’라는 식의 내용으로 국제장애인권리조약 제정 추진을 위한 프로세스에 무관심한 한국 정부를 꼬집었던 적이 있었다. 세계적으로 27석에 불과한 실무그룹 정부대표의 자리를 신청하고 할당받았던 나라라고는 믿기 어려울 정도로, 정말 한국 정부는 국제장애인권리조약에 너무 무심한 것이 아닌가 하는 생각이 든다. 우선 정부차원에서 조약에 어떤 내용들을 담을까 하는 것들을 고민하고 연구하는 과정이 전혀 없고, 특별위원회를 비롯한 각종 회의에서 정부가 어떤 방향으로 나갈 것인가에 대한 기본 입장조차 명확하지 않은 것 같다. 물론 국내적으로 여러 가지 산적한 일들이 많이 있고, 인력도 부족하다고 하는 바를 모르는 것은 아니지만, 조금 더 성의를 갖는다면 한국 정부로서는 충분히 대처할 수 있는 상황이기에, 이를 바라보는 장애인 당사자로서 아쉬움이 너무 크다고 하겠다.

특별위원회 회의를 참관해보면, 평소에 이름도 듣기 힘든 약소국가의 대표들이 많은 발언을 하며 회의에 적극적으로 참여하는 것을 볼 수 있다. 최근에 개최된 제3차 UN 특별위원회 회의에서도 코스타리카, 시에라리온, 예맨, 우간다 등과 같은 나라의 대표들은 정말 ‘그만 좀 해라’라는 외치고 싶을 정도로 많은 발언을 쏟아냈다. 또 실제로 선진국을 비롯한 많은 나라들로부터 ‘쟤네는 조약이 채택되어도 (경제형편 상) 지키지도 못할 나라면서 말만 많다’는 비아냥거림이 있는 것도 사실이다. 하지만 그렇게 많은 발언을 하려면 그만큼 사전에 공부하고 준비하지 않으면 안 된다는 것을 우리는 다시 한번 생각해봐야 한다. 오히려 우리나라처럼 아무 공부도 하지 않고 준비 없이 참여하는 나라보다는 훨씬 더 성실하고 국제사회에 기여하는 모습에 박수를 보내야 하지 않을까?

한 때는 2004년 UN 총회에 국제장애인권리조약이 상정되어 처리될 수 있지 않을까 하는 설렘도 있었지만, 지금으로서 그 가능성은 거의 희박해 보인다. 앞으로도 몇 년이 될지 모르는 많은 과정들이 남아 있다는 것이 훨씬 설득력 있어 보인다. 국제장애인권리조약은 남의 나라 장애인들만의 문제가 아니다. 바로 우리나라 장애인들의 문제이고 비준된다면 국내 장애인법과 똑같은 효력을 지니게 될, 매우 중요한 사안인 것이다. 늦었지만 지금이라도 한국 정부는 이러한 상황을 잘 판단하여 앞으로 남은 프로세스에 적극적이고 성실하게 대처하여, 실무그룹 참여국으로서 부끄럽지 않게, 그야말로 ‘무임승차’의 오명을 남기지 않도록 분발해야 할 것이다.

2. 한국 NGO의 대응

한국 정부에 비해 한국 NGO의 대응은 참으로 높이 평가할 만하다고 하겠다. 물론 많은 장애인 단체들이 무관심한 채로 일부 단체들만 외롭게 뛰고 있다는 점이 안타깝기는 하지만, 그 일부만의 노력은 성실하게 진행되어 왔다. 지금까지 장애인 관련 각종 국제회의가 개최되면, 보통 몇몇 장애인 단체장들만이 참가하는 것이 보통이었다. 또, 참가한 사람들도 경우에 따라서는 회의보다 관광에 더 관심이 높아서 참가자체가 무의미하다는 지적도 많이 있어 왔다. 그러다 보니 국내에 널리 전파되어야할 국제회의 논의 내용은 몇몇 단체장들의 머리 속에서만 머물다 사라질 뿐, 국내 장애인들에게 전달되지 못하는 문제점들이 계속 지적되어 왔다. 하지만 국제장애인권리조약의 경우에는 각종 회의에 장애인계 현장에서 일하고 있는 실무자들을 중심으로 대규모 참가단을 조직하여 대응함으로써 그러한 문제점들을 보완해보려는 노력이 있어왔다. 물론 NGO의 입장에서 자금의 문제 때문에 여의치는 않겠지만 기존의 문제들을 보완하려는 노력이 신선해 보였다.

국제장애인권리조약과 관련한 한국 NGO 대응의 내용을 구체적으로 살펴보면, 우선 홍보를 들 수 있을 것이다. 한국의 장애인 NGO들은 국제장애인권리조약 한국추진연대를 결성하여 공동으로 대응해오면서, 인터넷을 통한 캠페인, 각종 강연회 및 토론회 개최, 관련 홍보물 제작·배포 등의 활동을 통해 국내 장애인계에 조약의 필요성을 알리려고 노력해왔다. 또, 각종 조약 관련 국제회의에 실무자 중심의 대규모 참가단을 구성, 파견하였다. 모두 외국에서 개최되는 회의이기에 비용이 많이 드는 어려움이 가장 컸겠지만, 참가자들이 각자 자부담하고 후원금을 유치하고 하여 진행해왔다. 그리고 각 국제회의마다 사전에 의견수렴을 위한 토론회나 사후에 내용 전달을 위한 보고회 등을 개최하여 회의 내용을 다른 장애인들과 공유하여 왔다. 조약의 초안을 만듦에 있어서 최대한 한국 장애인들의 상황이 고려될 수 있게 하기 위하여 한국초안위원회를 구성하여 한국초안을 작성하기 위하여 노력해왔다. 또한 국제회의 참가단체들을 중심으로 외국의 장애인 NGO들과 상호협력을 통해서 NGO들의 의견이 반영될 수 있도록 노력을 기울이기도 했다.

지금까지의 경과를 살펴보면 한국초안위원들의 활동이 돋보였던 것 같다. 국제장애인권리조약을 ‘무임승차’ 하지 않고 한국의 상황과 경험을 바탕으로 보다 한국적인 조약을 만들기 위해 많은 활동들이 있어왔다. 특히 제3차 UN 특별위원회를 앞두고는 매주 주 1회, 또는 주 2회의 초안위원회의를 진행하며 강행군했는데, 댓가도 없이 각자의 바쁜 일정들 속에 그러한 노력을 기울일 수 있었다는 것은 높이살만한 일이었다. 이러한 노력들 역시, 조약 제정의 성사여부나 그 내용의 반영여부를 떠나서, 한국의 장애인들에게 영향을 미칠 조약의 제정 과정에 적극적으로 성실하게 대응하겠다는 뜻이 의미가 있다고 하겠다. 지금까지도 NGO로서 정말 열악한 여건 속에 많은 활동을 해왔지만, 앞으로도 어려움에 좌절하지 않고 꿋꿋이 활동해줄 것을 기대해 본다.

Ⅳ. 끝맺으며

6대 국제권리조약 중, ‘시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약’, ‘경제적, 사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약’, ‘모든 형태의 인종차별 철폐에 관한 국제협약’ 등이 채택된 것은 1966년의 일이었고, 시간은 이제 그로부터 40년 정도가 흘렀다. 그럼에도 불구하고 아직도 이 세상에 ‘생존’, ‘자유와 안전’, ‘폭력과 학대’ 등을 얘기해야하는 집단이 있다는 것은, 정말 우리 인류 모두에게 너무도 창피한 일이 아닐 수 없다.

* 참고문헌

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보건복지부, “장애인권리협약 관련 UN 제3차 Ad-Hoc Committee 참가결과 보고”, 2004.
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