Ⅰ. 들어가면서

현재 우리나라는 1990년부터 장애인 고용 활성화를 위해 「장애인고용촉진등에관한법률」을 제정하여 의무고용제를 도입하고 2000년 1월에는 이 법을 「장애인고용촉진및직업재활법」으로 전면 개정하여 장애인 고용 정책의 법적 토대를 마련하였다.

「장애인고용관련법」 제정 초기에는 장애인 고용활성화를 위해 다양한 정책을 수립하고 사업 재원을 확보하는 등 나름대로의 제도적 역할을 수행하고자 노력하였다. 또한 장애인의 고용촉진을 도모하고 중증장애인의 고용을 극대화시킨다는 취지 아래 장애인고용촉진 및 직업재활기금(이하 장애인직업재활기금)을 조성하였다.
그러나 2000년 현재 장애인은 약 145만명으로 경제활동인구는 전체 47.8%인 63만 여명에 그치고 있으며, 실업률은 28.4%로 전체 실업률(4.2%)의 약 7배에 달하며, 중증장애인 취업률(13.2%)은 경증장애인(52.3%)의 1/4수준에 불과한 실정이다.
또한 민간부문의 의무고용 준수율은 1990년 0.37%에서 1998년까지 0.54%로 미미한 증가를 보였고, 1999년 장애인 범주가 확대되면서 0.91%로 소폭 상승, 그 후 의무고용제도를 강제하여 고용률을 높이기 위해 노력하였으나 2002년도 현재 1.18%에 불과한 실정이다.
이렇듯 장애인 고용정책을 위한 여러 가지 법적 장치가 마련되어 있음에도 현실적으로 장애인 고용 활성화를 도모하지 못하였으며, 중증 장애인의 고용률은 매우 저조한 실정이다. 뿐만 아니라 장애인고용을 활성화시키기 위해 조성된 장애인직업재활기금의 비효율적 운용으로 기금이 고갈될 위기에 처해 있어 현재 장애인 고용 문제는 심각한 위기에 봉착해 있다고 할 수 있다.

장애인 고용활성화를 위한 다양한 정책을 수립하고 사업을 실천하기 위해서는 무엇보다도 재정 확보가 선행되어야 할 것이다. 이를 위해 현재 장애인 고용을 위한 기금의 문제점을 파악하고 이를 효율적으로 활용하기 위한 다각적인 검토가 절실하다.


Ⅱ. 장애인 고용 정책 사업의 내용

1. 수입 사업

1) 정부 일반 예산
매년 10억원을 지원하였으나 2003년도 20억원으로 증액하였다. 하지만 이는 선진 외국의 경우와 비교할 때 너무나 미미한 수준이다.

표 1> OECD 국가별 장애인 고용정책의 재정지출 및 수혜대상(1992/1993)/

국가	직업재활		고용지원		전체
	재정지출 (%GDP)	참가자 (%labor force)	재정지출 (%GDP)	참가자 (%labor force)	재정지출 (%GDP)	참가자 (%labor force)
오스트리아	0.03	0.4*	0.02	0.1*	0.05	0.5*
벨기에	0.05	-	0.10	-	0.15	-
덴마크	0.33	2.5	0.15	0.6	0.49	3.1
핀란드	0.08	0.7	0.10	...	0.17	0.7
프랑스	0.02	0.4	0.06	...	0.08	0.4
독일	0.14	0.3**	0.11	-	0.25	0.3**
아일랜드	0.14	...	...	...	0.14	...
이탈리아	...	...	...	...	...	...
룩셈부르크	0.01	-	0.09	-	0.10	-
네덜란드	...	...	0.62	0.1	0.62	0.1
포르투칼	0.05	0.1	...	...	0.05	0.2
스페인	...	...	0.01	0.1	0.01	0.1
스웨덴	0.12	0.5	0.74	0.2	0.85	0.8
영국	...	0.1	0.02	0.1	0.03	0.1
미국	0.05	0.8	...	...	0.05	0.8

주 : = 0 혹은 최소단위의 절반보다 작은 수치임
     -= nothing
    *= 1990년 자료
    ** = 1992년 자료

자료: 한국노동연구원, □□장애인 고용정책의 재원조성 및 효과적 활용방안에 관한 연구□□, 2002

2) 부담금 수입
  - 일반회계 전입금을 제외한 주 수입원이 되고 있음.

<표 2> 수입추계

(단위 : 백만원)

구분	2000년 실적	2001년 실적	2002년 계획	2003년 계획	2004년 추계	2005년 추계	2006년 추계	2007년 추계
계	371,532	371,862	303,946	274,013	244,302	278,857	295,708	327,177
<부담금> 부담금 가산금 연체금	62,889 62,593 205 91	72,081 71,720 181 180	84,276 83,857 268 151	108,026 107,414 376 236	107,516 106,907 374 235	123,825 123,123 431 271	126,179 125,464 439 276	175,159 174,166 610 383
<융자회수금>	25,666	45,068	33,283	51,936	32,384	33,430	34,706	36,940
<이자수입금>	22,835	18,848	10,772	8,318	5,467	4,247	4,629	5,103
<부출연금>	1,000	1,000	1,000	2,000	2,000	2,000	2,000	2,000
<기타잡수입>	148	5,092	4,298	-	-	-	-	-
<전기이월금>	258,994	229,773	170,317	102,498	64,801	-	-	-
<부족액>	-	-	-	-	32,133	115,355	128,174	107,975

2. 지출사업 내역

1. 직업능력개발사업
   
   
   • 직업전문학교 운영
     
   • 공공직업훈련기관 지원
     
   • 민간직업훈련기관 지원
     
   • 특수학교 전공과 지원
     
   • 독자적 직업능력개발 훈련비용(개별 장애인이 원하는 훈련과정 비용 지원)
   
   
2. 기능 장려사업
   
   
   • 지방장애인 기능경기대회 개최
   • 정신지체장애인 기능경진대회 개최
   • 전국장애인 기능경기 대회 개최
   • 국제 장애인 기능올림픽 대회 지원
   
   
3. 장애인고용촉진 조사연구사업
   
   
   • 장애인 고용 관련 연구 개발
     
   • 직업생활 지원 기관개발
     
   • 고용 개발(새로운 직종 및 취업 방안 개발)
     
   • 전공인력 양성(장애인 직업재활 및 고용 지원인력에 대한 전문적인 교육?연수)
   • 직업 훈련(종합적이고 선진화된 교육 훈련 서비스 제공, 교육 훈련 모델 개발)
   
   
4. 고용 환경 개선
   
   
   • 장애인고용시설장비 무상지원
   • 고용 보조금 지원(신규 고용에 따른 사업주 부담 완화, 고용촉진을 위한 보조금)
   • 장애인고용 관리비용지원(수화통역사, 작업지도원, 직업생활상담원 비용 일부 지원)
   • 취업알선 비용 지원(취업알선기관에 취업알선비 지원)
   • 창업 장소 지원
   
   
5. 고용 알선 사업
   
   
   • 취업 알선 관리(직무 선정, 취업 알선, 사후지도 : 안정적 직업생활 유도)
   • 직업능력 평가(장애 상태별 적합 직업선택 지원0
   • 중증장애인 지원 고용
   • 인터넷 센터 운영(장애인 컴퓨터 교육 및 인터넷 활용 기회 제공)
   
   
6. 융자 사업
   
   
   • 자동차 구입자금 융자(장애인근로자 출퇴근 등 직업생활 이동편의 제공)
   • 직업생활 안정자금 융자(동일사업장 장기근속 유도, 직업생활 안정 도모)
   • 자영업 창업 자금 융자(중증장애인 자영업 창업활성화를 통한 일자리 창출)
   • 고용지원자금 융자(시설 설치비 지원)
   
   
7. 직업재활사업 지원
   
   
   • 직업재활사업 지원(중증장애인 고용활성화를 위한 직업재활 기관 지원)
   
   
8. 시설 운영비
   
   
   
   • 기타 고용촉진공단 사업수행비 지원
   
   
   Ⅲ. 장애인직업재활기금의 성격과 문제점
   
   장애인고용촉진및직업재활기금(The Fund of Employment Prnmotion and Vocationa, Rehabilitation)은 한국장애인고용촉진공단의 운영, 고용장려금 지급 등 장애인의 고용촉진 및 직업재활을 위한 사업을 수행하기 위하여 설치된 기금으로서 「장애인고용촉진 및 직업재활법」 제59조가 근거조항으로 1990년에 설치되고 1991년부터 기금운용이 개시되어 현재 약 14년째 운용되고 있다.
   [그림1] 장애인 직업재활기금의 운영도
   
   

   직업재활기금은 그 설치목적 및 수행기능에 비추어 볼 때 정책 사업기금 내지 사업 및 관리기금에 해당하며, 부수적으로 융자기금의 성격을 가지고 있다고 할 수 있다. 따라서 직업재활기금은 특정한 정책 사업을 수행하기 위하여 자금을 지출하는 것이므로 소비성 기금에 속하고 일부 회전기금의 성격도 가진다고 할 수 있다.
   직업재활기금의 관리 주체는 노동부이나 한국장애인고용촉진공단이 직업재활기금에 관한 권한 중 일부를 위탁받아 그 업무를 수행하고 있다. 공단의 주요 업무를 살펴보면 장애인 고용장려금 지급, 장애인 고용부담금의 징수, 직업재활사업에 대한 기금의 융자?지원 및 보조 등이다. 따라서 직업재활기금의 관리주체는 노동부이나 공단이 사실상 기금 업무 전반을 수행하고 있다고 볼 수 있다.
   2002년 말 현재 장애인 고용촉진 및 직업재활 기금 총 3,079억원 중 사업주 부담금과 융자금회수를 포함한 자체 수입액은 총 1,447억원으로 전체 기금 중 47%를 차지한다. 또한 기금 총액 중 일반회계전입금(10억원), 공공자금 예탁금 회수(392억원), 여유자금 운용 회수(1,230억원)를 제외한 자체 수입액 총 1,447억 원 중 사업주 부담금은 888억원으로 자체 수입의 61%를 차지하고 있다.

   <표 3 > 장애인 고용촉진 및 직업재활기금 현황(2002년 말)

   (단위: 백만원, %)

   구분	수입내역		구분	지출내역
   계	307,931	(100.0)	계	307,931	(100.0)
   자체수입	144,727	(47.0)	고용장려금	81,786	(26.6)
   사업주부담	88,722	(28.8)	공단출연금	73,000	(23.7)
   연체, 가산금	574	(0.2)	융자금	33,108	(10.8)
   융자금회수	39,821	(12.9)	장애인민간단체직원	448	(0.1)
   기금운용수입	11,075	(3.6)	공단전산운용,대여금	73	(0.0)
   기타수입	4,485	(1.5)	반환금	419	(0.1)
   일반회계전입금	1,000	(0.3)	기금관리비	83	(0.0)
   공공자금예탁금회수	39,200	(12.7)	여유자금운용	119,014	(38.6)
   여유자금운용회수	123,004	(39.9)

   비고: ‘02년말 금융기관 예치금 : 127,329백만원.
   자료: 노동부, 고용평등국 내부자료, 2003.
   
   
   
   [그림 2] 기금수지 추이 (1991-2001)
   
   
   

   자료: 한국노동연구원, 장애인 고용정책의 재원조성 및 효과적 활용방안에 관한 연구, 2002
   
   이렇듯 사업주의 부담금이 전체 기금 조성의 3분의 2를 차지하고 있는 반면에 정부 출연금은 10억원(2003년 현재 20억원으로 소폭 상승)으로 일반회계예산에서 전입하고 있지만 그 비중은 연간 조성규모의 1%도 채 되지 않고 있는 상황이다. 이렇게 볼 때 직업재활기금은 사실상 그 재원조성에 있어 기업을 통한 강제부담금에 절대적으로 의존하는 구조로 운용되고 있다고 볼 수 있다.
   한편, 장애인직업능력개발(직업재활) 사업에 있어서 노동부와 보건복지부의 사업 내용이 중복됨에 따라 2000년 7월부터 사업 연계 및 중복지원 방지를 위해 장애인 고용촉진 및 직업재활기금 중 일부(사용자 부담금의 2/9)에 대하여 보건복지부가 사용할 수 있도록 허용한다.
   보건복지부 장관은 장애인의 직업재활 등을 위해 일정 사업에 대하여 매년 사업계획 및 예산안을 작성하여 공단에 요청할 수 있으며, 이 경우 공단은 특별한 이유가 없는 한 보건복지부장관이 요청한 사업계획과 예산안을 반영하여야 한다(「장애인고용촉진및직업재활법」제53조).
   이에 따라 보건복지부 산하 장애인시설에서 행해지는 장애인 직업재활사업에 대해서도 장애인직업재활기금에서 사업비와 인건비 업무를 지급하고 있다.

   
   
   
   

   <표 4> 장애인 직업재활시설의 분포

   	공공직업훈련시설*	인정직업훈련시설, 특수학교 전공과**	고용촉진공단 직영 직업훈련시설	근로복지공단 직영 직업훈련시설	작업활동시설	보호작업시설	근로작업시설	직업훈련시설	계
   행정지도	노동부	노동부, 교육부	노동부	노동부	복지부, 노동부				-
   재정지원	고용촉진기금, 산재기금***		고용촉진기금	산재기금	복지부 일반회계, 고용촉진기금				-
   주대상	경증	경증	전체	전체	중증	중-경증	경증	전체	-
   시설기관수	50	28	4	2	34	119	21	10	268

   주 :
   
   *기능대학, 한국산업인력공단 산하 직업전문학교, 대한상공회의소 산하 직업훈련원
   **한국 장애인고용촉진공단으로부터 인정되어 지원을 받는 기관
   ***산재기금은 특수학교 제외
   자료: 한국노동연구원, 「사회적 통합을 위한 장애인 고용정책」, 2002
   
   그러나 문제는 중복지원을 피한다는 이유로 사업주체를 이원적으로 노동부와 보건복지부로 나누다 보니 전달체계의 비효율성은 물론 사업의 목적 및 내용이 불분명해지고 있다는 점이다. 또한 현재 기금의 문제점 중 또 하나는 장려금 지금이 2001년도부터 대폭 증가됨에 따라 기금 사업 중 일부인 장려금 지금이 당해연도 수입을 초과하여 부담금에 전적으로 의존하는 현행 기금 시스템의 재정적 악화를 초래하고 있다는 점이다.
   
   * 2003년 : 부담금 수입 1,074억원, 장려금 지급액 : 1,116억원
   이로 인해 장애인 고용촉진사업 전체가 크게 위축되거나 더 이상 지속하기 어려운 위태로운 상황에까지 직면하고 있다.
   따라서 이러한 불안정한 재원을 기초로 장애인 고용촉진을 위한 각종 사업을 유지하기가 매우 어려운 실정이므로 향후 장애인 고용촉진사업의 안정성을 위해 안정적인 재원의 마련이 무엇보다 시급한 과제라 할 수 있다. 이를 위해서는 지금까지의 장애인고용촉진사업을 위한 지출항목을 세세하게 검토해 봄으로써 이러한 지출을 일으키는 주요 비용구조를 분석해 볼 필요가 있다.
   특히 비중이 큰 장려금 및 융자사업 충당비가 고용창출에 어느 정도 기여했는지를 면밀하게 분석하여 정교한 대안을 마련할 필요가 있다.
   선진국에서는 이러한 장애인 고용의 인프라를 위해서는 정부가 상당한 예산을 투자하고 있으나 우리나라는 현재 일반예산으로 2003년 현재 20억원 정도의 투자만 있을 뿐 정부 자체의 투자는 매우 미미한 실정이다.
   
   <표1>이 보여주는 것처럼 정부 재정에서 스웨덴은 GDP의 0.85%, 덴마크와 네덜란드 0,5～0.6%, 독일과 미국은 각각 0.25%와 0.05%를 장애인 직업재활 및 고용지원 사업비용으로 지출하고 있으며, 수혜대상은 경제활동인구의 0.1%~3.1% 수준인데 반해 우리나라는 90년도부터 2001년까지 기금 누계액의 1.5%에 불과해 OECD 국가가 장애인 고용정책비용의 일정부분을 국가 재정으로 충당하고 있는 것과 매우 대조적이며 정부의 책무를 민간부분에게 오히려 전가하고 있다는 비판을 면하기 어려운 실정이다.
   
   Ⅳ. 장애인 고용촉진을 위한 재정확충 및 직업재활 기금 사업의 활성화 방안
   
   현재 직업재활기금은 장애인의 고용촉진은 물론 직업 생활을 통한 경제적 안정 및 자아실현을 할 수 있도록 하며 궁극적으로는 이를 바탕으로 장애인의 완전한 사회참여와 사회통합을 달성하는 것이 그 기본 목적이다. 그러나 앞서 언급한 것처럼 법의 운영 주체가 노동부와 보건복지부로 이원화 되어 있어 「장애인고용촉진및직업재활법」의 원래 취지인 장애인의 직업재활과 고용촉진이라는 본래의 목적이 흐려지고 있다.
   그러므로 사업 주체를 일원화 시킬 필요가 있고, 사업 목적의 분명한 정립은 물론 기금 사업의 전면적인 재검토를 통해 장애인 고용부담금에 전적으로 의존하고 있는 기금 시스템의 문제점을 보완하는 한편, 정부로부터 일반 예산을 확보하여 재정의 안정화 및 재원 확보의 다각화 하는 방안을 모색해야 할 것이다.
   뿐만 아니라 장애인 고용촉진을 위한 재원 마련은 장애인 고용 정책 사업의 초기에 해결되었어야 하는 문제였으나 초기에는 사업 지출에 비해 부담금 수입이 넉넉한 편이였기 때문에 이러한 문제에 대한 일반 회계에서의 지원 등에 대한 충분한 검토가 이루어지지 못했다. 그러나 점차 장애인 고용률이 높아짐에 따라 수입이 줄어들고 있는 현 상태에서 기금의 전면적인 조정 없이 현재와 같이 ‘기금=부담금’ 형태로 운용된다면 장애인의 고용 자체를 악화시킬 수 있다.
   
   장애인 고용 활성화를 위한 효율적인 프로그램 개발도 절실한 상황이다. 현재 보건복지부가 관장 하는 기금 사업의 경우 인건비가 차지하는 비중이 상당히 큼에 따라 직업재활사업의 내실을 기하기 위한 투입예산이 상대적으로 적은 상황이다. 뿐만 아니라 직업재활사업별 특성에 따른 프로그램의 차별성도 거의 없다고 할 수 있다.
   그러므로 기금 사업 예산이 목적에 맞게 효율적으로 집행되기 위해서는 프로그램별로 평가가 이루어지도록 하고 이에 따라 차별성 없는 프로그램은 과감히 줄이는 대신 장애인 고용 지원이 확실하게 이루어 질 수 있는 프로그램 개발이 필요하다.
   또한 근로자성을 인정할 수 있는 영역과 그렇지 않은 기초 복지영역을 구분하여 노동부의 기금을 근로자성을 인정할 수 있는 영역에 집중시키고, 기초 복지영역에 포함되는 프로그램은 일반예산에서 충당하여야 한다.
   더불어 고용 보험과의 연계도 고려해 볼 수 있을 것이다. 장애인도 노령층, 청년층, 여성 근로자 등과 같은 하나의 취약계층으로서 일반 근로자와 같이 잠재적인 고용의 대상이라는 점에서 고용 보험의 취약계층에 대한 정책에 준하는 정책 대상자로 인식할 필요가 있으며 이에 대한 재원은 일정 부분 고용보험에서 충당되어야 할 것이다.
   
   구체적으로 고용 보험 중 신규 고용장려금 등을 유인하여 활용하는 방안이 있는데 연간 100억 정도의 적은 액수만이 가능할 것으로 분석된다. 그러나 액수는 적으나 고용보험을 장애인에게까지 확대 적용한다는 측면에서 상징성이 크므로 지속적으로 고용 보험에서 충당할 수 있는 영역을 개발하는 것이 필요하다고 하겠다.
   또한 일반 장애인에 비해 여러 가지 수혜 혜택을 받고 있는 산재 장애인에 대해서도 산재보험 재원에서 이를 지원하는 방안이 검토되어져야 할 것이다.
   우리나라와의 인접 국가인 일본과 우리나라 장애인 고용 재정 정책을 비교해 볼 때 일본은 장애인 고용 정책을 위한 국가의 일반회계로부터의 지원 규모가 35.5%로 매우 높은 수준이다. 또한 일본의 경우 고용 보험 및 산재보험으로부터의 지원이 공식적으로 이루어지고 있는데 반해 우리나라의 경우 아직 이러한 논의조차 구체적으로 진행되지 않고 있어 장애인 고용정책의 원활한 이행을 위한 재원이 매우 불안정한 실정이다.

   
   

   <표 5> 일본 장애인 고용촉진협회 세부사업별 지원

   재원	세부사업내용
   일반회계	직업능력개발운영비, 정부 위탁사업(시험고용)
   고용보험	본부,광역,지역센터 운영비, 장해자 고용 일반 사업비(연구, 홍보, 고용촉진대회, 국제협력 등), 장해자 고용계속 원조 사업비
   노재보험	장해자 직업센터 사업비(산재관련), 기능경기대회 개최비, 장해자 고용계속원고 사업비(산재 관련)
   부담금	고용조정금(장려금),보장금 지급, 사업주 조성금 지급, 납부금업무 취급비

   
   

   그러므로 우리나라의 현실적인 여건을 고려하여 장애인 고용과 관련한 여타 기금사업 뿐만 아니라 일반 예산을 통한 정부의 역할 방안이 강구되어야 할 것이며 이를 바탕으로 장애인 고용 촉진을 위해 정부가 적극적으로 발 벗고 나서야 할 것이다.
   장애인의 고용 촉진을 위한 사업은 장애인 복지를 위한 정부의 기본 정책 목표인 정상화(normalization)와 사회통합에 가장 부합하는 사업이므로 국가가 주도적으로 안정적인 재원을 확보해야할 뿐만 아니라 정책 수립에 있어서도 적극적으로 대처하는 자세가 필요하다 하겠다.
   
   Ⅴ. 나오면서
   
   장애인 고용촉진 및 직업재활을 위해서는 무엇보다도 안정적인 재원 확보가 최우선시 되어야 할 것이다. 그러나 장애인 고용 정책을 위한 기금은 그동안 ‘기금=부담금’이라는 잘못된 시스템과 비효율적인 운용으로 인해 조만간 기금의 고갈될 위기 상황까지 봉착하였다. 이는 기금 조성의 초기부터 기금의 성격을 명확히 규정하지 못한 상태에서 각 사업별 적합 재원에 대한 논의 없이 지금까지 진행되어 왔기 때문인 것으로 분석할 수 있다.
   따라서 현재 잘못된 기금 시스템에 대한 전면적인 검토가 선행되어야 할 것이며, 그 목적과 용도에 맞게 효율적으로 기금을 운용할 수 있는 방안이 강구되어져야 할 것이다.
   장애인의 고용 문제는 단순히 장애인의 경제적 안정만을 위한 것이 아닌 장애인의 삶의 질의 향상과 자아실현의 기회라고 볼 수 있으며 장애인 복지의 기본이념인 완전한 참여와 사회통합을 위한 최고의 지름길이라고 볼 수 있다. 그러므로 장애인의 노동 능력을 향상 시키고, 장애인을 노동인력으로 발전시키는 것은 매우 중요한 국가적 사업이다.
   이를 위해서는 안정적인 재원확보가 절실함으로 국가차원에서 적극적인 투자가 이루어져야만 장애인 복지의 기본 이념이 달성될 수 있을 것으로 보인다.
   
   
   * 참고 문헌
   
   변용찬 외,「장애인 실태조사를 위한 기초 연구」, 한국보건사회연구원, 2000
   장애인직업안정연구원,「직업재활사업의 효과성 향상을 위한 공단의 기능과 역할방안」, 2001
   한국장애인고용촉진공단,「장애인고용관리편람」, 2002
   한국장애인고용촉진공단,「장애인직업재활사업규정」
   한국장애인고용촉진공단,「직업재활실시기관예산 및자금집행요령」
   한국노동연구원,「사회적 통합을 위한 장애인 고용정책」, 2002
   한국노동연구원,「장애인고용정책의 재원조성 및 효과적 활용 방안에 관한 연구」, 2002
   한국재활과학연구소,「고용촉진 및 직업재활기금 사업의 실태 및 효율적 운용에 관한 연구」, 2002